di Salvatore Sfrecola
Attribuito a Giulio Andreotti l’adagio “a pensar male si fa peccato, ma spesso si indovina” torna inevitabilmente in mente quando si parla di scelte della politica, soprattutto di quelle che riguardano la Giustizia, cioè le regole e chi deve farle rispettare. È così inevitabilmente quell’avvertimento torna alla mente mentre riflettiamo sulla “separazione delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri” presentata all’opinione pubblica come riforma funzionale ad una migliore giustizia, con l’aggiunta che la separazione è presente nella maggior parte degli stati. Dimenticando, tuttavia, di fare alcune precisazioni importanti: che praticamente ovunque c’è separazione il Pubblico Ministero, cioè colui che esercita l’azione penale, è sottoposto alle direttive dell’autorità politica. Cosa che viene assolutamente smentita, che in effetti non è prevista nell’attuale riforma ma che non può non essere un obiettivo, così come la eliminazione della obbligatorietà dell’azione penale prevista dall’articolo 112 della Costituzione. Senza queste due aggiunte non si spiegherebbe la riforma voluta con tanto impegno dalla maggioranza di Governo, deliberata dal Consiglio dei ministri ed approvata senza che neppure una virgola fosse modificata nei quattro passaggi parlamentari previsti per le leggi di revisione della Costituzione.
Vediamo di riflettere un po’sulle norme che saranno oggetto di referendum confermativo ai sensi dell’art. 138, comma 3, Cost..
Va premesso che si giunge a riformare la carriera dei magistrati in una fase dei rapporti tra politica e magistratura che hanno dato luogo a non pochi contrasti. La politica essendo convinta che l’investitura popolare le dia una legittimazione pressoché illimitata rispetto al controllo di legalità a volte ritenuto troppo pervasivo dai detentori del potere, quasi realizzasse una sorta di verifica nel merito delle scelte politiche, con limitazione del ruolo di protagonista della vita democratica che spetta ai partiti. Di qui l’espressione “invasione di campo” con la quale spesso vengono commentate iniziative non gradite della magistratura. “Prima ancora che una preoccupazione istituzionale, sorretta da seri ragionamenti sui rischi di travalicamento da parte dell’ordine giudiziario – si legge nell’incipit di uno studio importante (“Il giudice e il principe, Magistratura e potere politico in Italia e in Europa”, Donzelli, Roma, 1997) dovuto a Paolo Borgna e Margherita Cassano -, questa paura è uno stato d’animo. Un’insofferenza psicologica. Scolpita da una vignetta pubblicata su un grande giornale nazionale alla vigilia dell’annuale spostamento delle lancette: ‘stanotte togliamo l’ora legale; chissà cosa ne pensa Borrelli’”. Accadeva nella primavera del 1992 quando nella notte, a Milano, qualcuno scrisse sui muri “forza giudici” e in una discoteca di Torino comparvero le magliette con la faccia di Antonio Di Pietro. Così anche in altre città d’Italia, quando una classe politica a carico della quale erano emerse gravi responsabilità corruttive risvegliò nei cittadini il desiderio della legalità come “valore primario”. “Legalità come ‘potere dei senza potere’”, secondo la felice definizione di Vàclav Havel.
Quel “forza giudici” ha retto nell’opinione pubblica per qualche tempo. Poi, come qualcuno aveva preconizzato, la classe politica ha ripreso la scena. Lo ha fatto con una serie di norme di riforma del processo penale che hanno ridotto i termini di prescrizione, la possibilità e la utilizzabilità delle intercettazioni e, da ultimo, l’abolizione del reato di “abuso d’ufficio” che, nella sua ultima formulazione (art. 323 c.p.), non identificava una generica condotta antigiuridica ma quella specifica del pubblico ufficiale o dell’incaricato di pubblico servizio che, “nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto”. Una condotta che molto somigliava alla corruzione e, pertanto definito “reato spia” o “sentinella” perché capace di identificare azioni funzionali ad azioni corruttive. Eliminato.
È certo, dunque, che il referendum “confermativo”, previsto per la primavera, inevitabilmente assumerà toni politici, coinvolgendo il Governo che è stato il promotore dell’iniziativa riformatrice, contravvenendo ad una nota indicazione di Pietro Calamandrei secondo il quale quando si riforma la Costituzione i banchi del governo devono rimanere vuoti.
La riforma modifica le disposizioni costituzionali sulla magistratura creando due “distinte carriere”, dei giudici e dei pubblici ministeri, oggi appartenenti ad una medesima carriera, nel senso che i magistrati vengono reclutati con lo stesso concorso e nel tempo possono svolgere funzioni giudicanti o requirenti, con possibilità di transito dall’uno all’altro ruolo, sia pure una sola volta con destinazione ad un ufficio giudiziario di una diversa Corte d’appello.
In conseguenza della separazione delle carriere giudici e pubblici ministeri saranno selezionati probabilmente con un diverso concorso, quasi certamente con prove almeno in parte diverse, e saranno amministrati da due distinti Consigli Superiori composti da membri “laici”, eletti dal Parlamento, e da componenti “togati”. Questi ultimi scelti sulla base di un sorteggio, per evitare che siano le correnti nelle quali si articola l’Associazione Nazionale Magistrati (A.N.M.) ad avere un ruolo fondamentale nell’elezione, con l’effetto di condizionare le scelte relative al conferimento di funzioni direttive o semidirettive.
Quello delle correnti è stato un potere notevole, esercitato attraverso i componenti eletti, d’intesa con i consiglieri di nomina politica come emerso dalla “vicenda Palamara”, l’ex Presidente dell’A.N.M.. In questo senso si parla di “politicizzazione” della magistratura, considerato che alcune correnti, da luogo di riflessione culturale sui temi della giustizia e della legislazione, hanno assunto nel tempo posizioni interpretative in qualche misura coincidenti con le ideologie ispiratrici dei partiti politici con i quali si venivano stabilendo intese sulle nomine.
Chiude il cerchio della riforma l’istituzione di un’Alta Corte Disciplinare che sottrae al Consiglio Superiore il potere disciplinare il cui esercizio è stato ritenuto anch’esso condizionato dalle correnti.
Il tema centrale, quello della separazione delle carriere, viene enfatizzato dai promotori della riforma quale scelta necessaria, in quanto le due funzioni, quella di esercitare l’azione penale e quella di giudicare, sono obiettivamente diverse. Sorretta da alcune considerazioni: tra giudici e pubblici ministeri, essendo “colleghi”, si determinerebbe un reciproco condizionamento a danno della terzietà del giudice, della sua indipendenza e autonomia, anche con riferimento all’articolo 111 della Costituzione in base al quale (comma 2) “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”.
A questo punto va detto che negli ordinamenti con due carriere distinte i giudici e pubblici ministeri sono spesso reclutati con un medesimo concorso perché abbiano la “cultura della giurisdizione” con i suoi connotati di indipendenza e di autonomia.
Inoltre, l’esercizio dell’azione penale, che la Costituzione prevede come “obbligatoria” (art. 112), avviene nell’interesse dell’ordinamento e non dello Stato persona giuridica. L’obbligatorietà corrisponde al “principio di legalità” ed a quello di “eguaglianza” di tutti i cittadini di fronte alla legge con “indipendenza del p.m.”, in quanto “realizzare la legalità nell’uguaglianza non è concretamente possibile se l’organo cui l’azione è demandata dipende da altri poteri” (Corte cost., n. 88/1991). La stessa giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto che “l’obbligatorietà dell’azione penale… costituisce la fonte essenziale della garanzia dell’indipendenza del pubblico ministero” (Corte cost., n. 420/1995) e che questi è, al pari del giudice, soggetto soltanto alla legge (Corte cost. n. 88/1991). Inoltre, ovunque le carriere sono separate, tranne in pochi casi, il Pubblico Ministero è sottoposto all’autorità governativa.
I fautori della riforma dicono che non è prevista alcuna subordinazione del Pubblico Ministero al potere politico ma è un’affermazione che non può essere in alcun modo rassicurante per quanto appena detto.
Il dubbio sul futuro del P.M. secondo l’ottica politica è rafforzato, oltreché dal fatto che diffusa è la dipendenza dell’accusa dall’Esecutivo, dalla circostanza che nell’ordinamento del Regno d’Italia il Procuratore del Re era espressamente definito il rappresentante del potere esecutivo presso la magistratura. Che poi i Procuratori, come gli altri magistrati abbiano mantenuto un’assoluta indipendenza dal potere politico, anche durante il Regime Fascista, è proprio conseguenza della unicità della carriera. Tanto che quando il Cavaliere Benito Mussolini decise di istituire il Tribunale Speciale per la Difesa dello Stato per la sua composizione non sono stati impegnati magistrati di carriera ma militari fedeli.
Gustavo Zagrebelsky, Presidente emerito della Corte costituzionale, ritiene che la riforma costituisce una forma di intimidazione nei confronti dei magistrati. Ed invita a votare NO.
