di Valentino De Nardo*
Contro la separazione delle carriere dei magistrati e le altre riforme istituzionali
nello Stato di diritto e democratico
Mi permetto di segnalare, nell’interesse generale del Paese, il pericolo di sovvertimento dell’ordine democratico, per vie legali, quale potrebbe attuarsi con le prospettate riforme istituzionali, con la conseguente trasformazione di regimi democratici in regimi autocratici.
Il potere esecutivo, dopo aver assoggettato di fatto, attraverso granitiche maggioranze parlamentari, il potere legislativo, intende completare il suo piano autoritario, facendo altrettanto con il potere giurisdizionale, separando le carriere dei magistrati inquirenti da quelle giudicanti, secondo il noto principio “ divide et impera”.
La separazione delle funzioni fra le due categorie di magistrati è già stabilita dalla Costituzione, per assicurare la parità delle parti processuali ( accusa e difesa) nell’ambito del processo ed è stata ulteriormente disciplinata restrittivamente dalle nuove norme dell’ordinamento giudiziario, in base alle quali: “ Il passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, non è consentito all’interno dello stesso distretto, né all’interno di altri distretti della stessa regione, ne’ con riferimento al capoluogo del distretto di corte di appello determinato ai sensi dell’articolo 11 del codice di procedura penale in relazione al distretto nel quale il magistrato presta servizio all’atto del mutamento di funzioni. Inoltre, attualmente, il passaggio di cui al presente comma può essere richiesto dall’interessato solo una volta entro 10 anni dalla prima assegnazione, nell’arco dell’intera carriera, dopo aver svolto almeno cinque anni di servizio continuativo nella funzione esercitata ed è disposto a seguito di procedura concorsuale, previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale, e subordinatamente ad un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal Consiglio superiore della magistratura, previo parere del consiglio giudiziario” [Art. 13, comma 3 del Decreto Legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell’accesso in magistratura, nonché’ in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150), come modificato dalla riforma Cartabia del 2022 ].
Al contrario, la separazione delle carriere delle due categorie di magistrati finirebbe per minare il fondamentale principio dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura da ogni altro potere dello Stato (art. 104 Cost), separando il potere giurisdizionale in due ordini distinti, rispettivamente, quello dei giudici e quello dei pubblici ministeri, rendendo assoggettabile al potere esecutivo l’azione del pubblico ministero, con la limitazione del principio generale dell’obbligatorietà dell’azione penale ai casi e modi previsti da leggi ordinarie ( secondo una proposta di legge costituzionale n. 3278 di modifica dell’ art. 112 Cost., riproposta e alla fine “sospesa” nella nuova legge costituzionale) attraverso le politiche relative alla giustizia del potere esecutivo – cui compete, tra l’altro, l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia – dirette a stabilire una scala di priorità dei reati da perseguire, in base alle scelte politiche del governo del momento.
Invero, la funzione giurisdizionale, per rimanere autonoma ed indipendente, deve mantenere il suo ruolo unitario, sancito espressamente dall’art. 104 della Costituzione, essendo riservata al potere inquirente la sola funzione dell’inizio e della prosecuzione dell’azione penale nel processo e non quella dell’accusa, dovendo lo stesso tendere alla ricerca del fine unico della giustizia, ossia dell’applicazione della legge al caso concreto, sottoposto alla sua attenzione, come il magistrato giudicante, all’esito del processo.
Né è sufficiente che tale fondamentale principio, di cui all’art. 104 della Costituzione sia mantenuto, per ritenere che sia assicurata la sua concreta attuazione, se venga nel contempo smantellato tutto il restante apparato costituzionale, che garantisce la sua salvaguardia, fondato sul principio della separazione dei poteri e sul rispetto del principio di legalità, che assicura l’uguaglianza di tutti i diritti dei soggetti dell’ordinamento giuridico.
Diversamente, il potere giurisdizionale non manterrebbe il suo fine unitario e indipendente di semplice applicazione della legge, in modo autonomo ed indipendente.
Sono, pertanto, da evitare riforme istituzionali, che mirino a monopolizzare di fatto nel potere esecutivo i tre poteri dello Stato, in contrasto con il principio della separazione dei poteri dello Stato di diritto e democratico, come anche la prospettata riforma costituzionale del “premierato”, con l’elezione diretta del Capo del Governo da parte del popolo, accompagnata da una nuova già prospettata legge elettorale, che assicuri alla coalizione di maggioranza un premio del 55%, la previsione, in caso di sfiducia del Parlamento, dell’affidamento del nuovo incarico a persona scelta fra gli eletti, appartenenti alla stessa maggioranza, che mantenga il medesimo indirizzo politico, che parimenti scardinano il medesimo principio, indebolendo le funzioni degli Organi di Garanzia ( Presidente della Repubblica, Corte Costituzione e Autorità indipendenti), poste a tutela e garanzia dell’ordinamento democratico, riducendo, soprattutto, il ruolo del Presidente della Repubblica a quello di semplice notaio, non avendo il potere di sciogliere il Parlamento e di nominare il Presidente del Consiglio, dovendo necessariamente accettare quello scelto dal partito, che ha ottenuto la maggioranza del voto degli elettori.
Parimenti, è da scongiurare l’ulteriore riforma di autonomie differenziate delle Regioni, che minerebbero l’unità dello Stato democratico, già compromesse dalla riforma regionale della legge costituzionale 18.10.2001, n.3 di modifica del Titolo V della parte seconda della Costituzione, che tendono a differenziare i diritti innati ed acquisiti dei cittadini nelle varie Regioni, in materie fondamentali, quali l’istruzione, la sanità ed il lavoro, privilegiando le Regioni del nord, rispetto a quelle del sud, per le quali si prevede l’istituzione di una nuova Cassa per il Mezzogiorno.
Del resto, la Legge 26/06/2024, n. 86 (Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione) è stata già negativamente scrutinata dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 192 del 2024 che ha limitato a specifiche funzioni e non a intere materie ( come del resto risulta dall’esatta interpretazione della norma di cui all’art. 116, 3°co., Cost.), le intese sulle richieste di differenziazione delle singole Regioni, purchè adeguatamente motivate e rispettose del principio costituzionale di sussidiarietà.
Infine, considerati il principio di indivisibilità ed unitarietà della Repubblica ed i principi di solidarietà e di eguaglianza, soprattutto riferita ai diritti civili e sociali dei cittadini, oltre che la copiosa normativa quadro di cornice, statale ed eurunitaria, dell’ordinamento della Repubblica, ben poche funzioni, interessanti peraltro solo attività strettamente pubblicistiche e di interesse esclusivamente locale, potranno essere trasferite con le c.d. intese di differenziazione fra Stato e Regioni.
Infine, il Potere esecutivo,dopo aver diviso il potere giurisdizionale fra magistratura inquirente e giudicante, e limitato i poteri di indagini del P.M., con leggi che escludono il reato di abuso di ufficio – reato spia di ben maggiori reati, quali la concussione, la corruzione ed il peculato- e il potere di effettuare intercettazioni, intende ora sottomettere anche la Corte dei Conti, dividendo il potere inquirente da quello giudicante ed esautorando la funzione di controllo preventivo, con un presunto consenso assenso, che si forma in soli 30 giorni, e limitando, infine, la possibilità di recupero da parte dello Stato del danno erariale al 30% del suo ammontare o ad un massimo di due annualità dello stipendio o dell’indennità del funzionario o dell’amministratore responsabile per colpa grave del danno provocato all’intera collettività .
Non bisogna dimenticare, come si può facilmente notare dall’esame degli ordinamenti di diversi Stati, anche europei, che il passaggio dalle democrazie agli Stati autoritari, c.d. autocrazie, il passo è breve, come ho dimostrato più ampiamente nel mio libro “Democrazia Universale”, edito dalla Cedam -Wolters Kluwer – nel 2022.
* Teorico generale del diritto, già Presidente di Sezione della Corte di Cassazione
