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Le riforme che “ci chiede l’Europa” dimostrano l’incapacità di governare della classe politica negli ultimi 20 o 30 anni

di Salvatore Sfrecola

È evidente, eppure sembra sfuggire al dibattito giornalistico e politico, che se le riforme della Pubblica Amministrazione e della Giustizia ci sono imposte dall’Europa, quale condizione per erogare le somme previste per finanziare il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), la classe politica italiana ha colpevolmente omesso per anni di occuparsi di questi due momenti fondamentali del funzionamento dello Stato. Perché, se la Giustizia ha la funzione, globalmente intesa, tra civile e penale, di assicurare la pacifica convivenza dei cittadini, e se la Pubblica Amministrazione costituisce, come ripeto da sempre, lo strumento attraverso il quale i Governi perseguono la realizzazione delle politiche pubbliche, vuol dire che la classe politica che ha guidato questo Paese almeno negli ultimi 20-30 anni è stata assolutamente inadeguata.

Ora si corre ai ripari. E frettolosamente si prevedono, per la Giustizia, norme che non troveranno l’accordo di tutti i partiti della maggioranza e, quindi, saranno necessariamente parziali, e, per la Pubblica Amministrazione, la semplificazione di talune procedure e assunzioni di personale, certamente necessarie, ma nell’illusione che i nuovi venuti possano operare quel balzo immediato di efficienza che ci si attende.

Per la Giustizia si mettono sul tappeto tanti problemi, alcuni veri, altri inventati dalla politica. In particolare: 1. si pensa di riordinare il Consiglio Superiore della Magistratura (C.S.M.) per eliminare l’influenza determinante delle correnti dell’Associazione Nazionale Magistrati (A.N.M.) sulle assegnazioni dei magistrati (problema vero); 2. si ritiene necessario modificare le norme che rendono lenti i processi, soprattutto civili (problema verissimo, ma che sarà affrontato probabilmente in modo insufficiente perché nessuno parla della unificazione delle regole processuali); 3. si richiede la cosiddetta separazione delle carriere (problema parzialmente falso); 4. si vuole disciplinare diversamente la responsabilità civile dei magistrati (problema falso); 5. si vuole limitare quella “porta girevole” che consente ad un magistrato che entra in politica, di riprendere servizio (problema vero), con l’effetto di aumentare il distacco tra cittadini e Magistratura.

Da notare, per completare il quadro, che uno dei partiti di governo, la Lega, che dialoga con il ministro della Giustizia per definire le proposte da portare in Parlamento, contemporaneamente partecipa alla campagna referendaria promossa dai radicali sugli stessi temi. Ed è noto che i referendum costituiscono uno strumento di democrazia diretta, certamente importante, ma che difficilmente può incidere, con gli effetti che si attendono, su una materia complessa come quella di cui stiamo affrontando vari aspetti, perché l’intrigo delle norme è tale che una parziale eliminazione di alcune di esse potrebbe creare dei vuoti che comunque andrebbero colmati. Con l’effetto di aumentare disagi e inefficienze.

Cominciamo, dunque, dalla prima esigenza, quella di impedire l’attuale strapotere delle correnti nelle decisioni del C.S.M.. Sappiamo, e l’ho scritto più volte, che, nelle decisioni di competenza del Consiglio, le correnti sono determinanti per le elezioni dei componenti togati i quali, quando si insedieranno a “Palazzo dei Marescialli”, che così si chiama per essere stato originariamente edificato per ospitare gli uffici dei Marescialli d’Italia, grado militare abolito, dovranno necessariamente seguire le indicazioni della corrente che li ha fatti eleggere. Indicazioni che sono in parte ideologiche e in parte dirette a assicurare la provvista degli uffici giudiziari con la nomina di persone gradite alla corrente. È inutile girare intorno a questa realtà sostenendo che, in qualche caso, che certamente ci sarà stato, la decisione è stata obiettiva (il che vorrebbe dire, in realtà, che è stato concordato tra tutte le correnti) e non definita d’intesa con i partiti, come ha reso palese il “Caso Palamara”. L’elezione della componente togata del C.S.M., “tra gli appartenenti alle varie categorie”, è prevista dall’art. 104, comma 4, della Costituzione. Io ed altri abbiamo suggerito un sistema di sorteggio con criteri che diano accesso al Consiglio in relazione all’età, alle funzioni svolte, all’esperienza maturata nell’esercizio delle funzioni. È stato risposto che occorre modificare la Costituzione. Forse non è necessario se la legge ordinaria prevede che l’elezione avvenga tra soggetti preventivamente sorteggiati con criteri che assicurino la presenza degli “appartenenti alle varie categorie”.

Essenziale per una riforma che corrisponda ad esigenze che, prima dell’Europa, ci chiede il buon senso, è incidere decisamente sui tempi della Giustizia, che sono, in primo luogo, conseguenza delle attribuzioni riservate a tribunali e corti e, poi, delle regole del processo. Occorre sfoltire. Evitare che ogni questione che abbia qualche rilevanza giuridica sia attribuita ad un giudice. E quando è necessario, per molte materie, la decisione deve essere assunta in unica udienza. Dispiacerà agli avvocati difensori “delle cause perse” ed ai giudici che amano il “rinvio”, ma è un problema di civiltà. I processi vanno compattati, le decisione assunte in tempi brevissimi.

Inoltre, sarebbe certamente considerato assurdo per qualunque giurista, a partire da quelli che conosciamo raffigurati nelle statue che ammiriamo alle spalle del Palazzo di Giustizia a Roma, lato Piazzale dei Tribunali, intendo Gaio, Modestino, Paolo, Papiniano e Ulpiano, che ogni processo abbia un codice a parte, perché alcune regole sui termini per introdurre il giudizio, per presentare l’appello o il ricorso per Cassazione e sulle modalità di deposito della documentazione possono essere unificate, mantenendo solamente alcune tipicità dei riti speciali.

Poi c’è il tema della cosiddetta separazione delle carriere, che tiene campo da anni, con contrapposizioni durissime, considerata, a diverso titolo, da avvocati e magistrati, la “madre” di tutte le riforme, in nome della Civiltà. In parte è un falso problema perché si fonda su un dato enfatizzato: quello che il giudice e il pubblico ministero, i quali appartengono allo stesso ordine, entrano in servizio a seguito di un medesimo concorso, sarebbero condizionati nel loro lavoro. Nel senso, per semplificare, che il giudice non darebbe facilmente torto al collega. Un po’ un processo alle intenzioni. Se è vero che pubblico ministero e giudice hanno il compito di assicurare la corretta applicazione della legge, sia pure in due momenti diversi e distinti, è necessario che abbiano la stessa formazione professionale, pur con regole nella attribuzioni delle funzioni che fughi ogni dubbio di compiacenze. Il modo più semplice, a mio giudizio, per risolvere l’annosa querelle, come vado dicendo da tempo, potrebbe essere costituito dalla attribuzione delle funzioni di Pubblico Ministero a magistrati i quali abbiano svolto, per un certo periodo di tempo (10-15 anni), funzioni giudicanti. Questa sarebbe una grande garanzia, perché le funzioni giudicanti esaltano il ruolo di terzietà che, proprio del giudice, deve costituire l’habitus mentale anche del Pubblico Ministero. Quindi, in primo luogo, i magistrati di nuova nomina dovrebbero essere tutti assegnati alle funzioni giudicanti, con obbligo di permanere in quel ruolo un adeguato periodo prima di chiedere di svolgere funzioni requirenti, naturalmente in ufficio giudiziario di altro distretto. In ogni caso la permanenza nell’esercizio dell’una e dell’altra funzione dovrebbe avere una durata che eviti incrostazioni e contaminazioni con ambienti locali.

Una riforma semplice da attuare e di buon senso.

Ai fans della separazione delle carriere segnalo una criticità a mio modo rilevante: quella che, in caso di netta separazione, il P.M. autoreferenziale, senza cultura della terzietà, diventa inevitabilmente un superpoliziotto, pericolo in atto in relazione alla circostanza che è lui che dirige le investigazioni, un tempo affidate alla polizia giudiziaria e vagliate serenamente dal P.M. che oggi può “innamorarsi” delle sue scelte.

Rimpiangiamo il Pretore e il Giudice Istruttore.

Il tema della responsabilità civile dei magistrati è un vessillo issato da anni da alcuni, con implicazioni che evidentemente sfuggono ai più, anche a quelli che giustamente ricorrono contro le decisioni di un giudice che li ha danneggiati. Io credo che si debba distinguere la “responsabilità” dello Stato per il danno subito da un soggetto in ragione della ingiusta adozione di misure restrittive della libertà o per la irragionevole durata del processo, dalla responsabilità del magistrato che quelle situazioni abbia determinato con dolo colpa grave. In primo luogo, perché Io credo che lo Stato, in nome del quale operano i magistrati, giudicanti e requirenti, quando la rispettiva azione determini un pregiudizio alla persona, debba rispondere per una sorta di responsabilità oggettiva che dia luogo ad un risarcimento o ad un indennizzo sulla base di parametri predeterminati. Può accadere, infatti, che il pregiudizio subito dal soggetto privato non sia da attribuire a colpa di un magistrato. L’esercizio dell’azione penale o di responsabilità contabile, infatti, potrebbe essere avvenuto su indicazioni, al momento verosimili, di una autorità amministrativa o di polizia giudiziaria. In caso, poi di responsabilità del magistrato, il quale abbia agito con dolo o colpa grave, se la vedrebbe lo Stato con il suo funzionario.

Sono, infatti, convinto, da un lato, che l’aver legato il risarcimento del privato all’accertamento del dolo o della colpa grave del magistrato abbia determinato, di fatto, una inammissibile limitazione del diritto al ristoro del privato danneggiato, spesso in misura grave, con pregiudizi economici e d’immagine a volte irreversibili. Mi rendo conto che la previsione di un indennizzo, se costituisce un’indubbia risposta ad una richiesta di giustizia non contestabile, con effetti positivi sul rapporto Stato-cittadino, determinerebbe un onere non indifferente per il bilancio dello Stato. Ma quanto vale la fiducia del cittadino nelle istituzioni, rispetto all’acredine che circonda quei rapporti che, in fin dei conti, riguardano tanti altri aspetti, come quelli connessi al generale rispetto delle regole, a cominciare dal dovere fiscale.

In alternativa all’indennizzo lo Stato potrebbe assicurare il riconoscimento delle spese processuali sostenute per la difesa in una misura che non sia meramente figurativa come accade spesso oggi.

Al fondo della querelle sulla responsabilità civile dei magistrati espressa nella forma della diretta convenibilità in giudizio del giudice o del P.M. c’è il problema della limitazione dell’indipendenza del magistrato, pericolosissima in un ordinamento liberale perché non troveremmo più nessuno che, con animo sereno, giudichi della responsabilità di un soggetto potente nel timore che lo possa poi chiamare direttamente a rispondere ed a dimostrare di non aver operato con dolo o colpa grave.

Infine, il tema delle “porte girevoli”, come con espressione giornalistica si identifica il caso dell’abbandono temporaneo della toga da parte di un magistrato che entri in politica, per poi tornare in servizio. Tema molto delicato perché può ingenerare il sospetto che il magistrato il quale si candida alle elezioni possa avere, nel periodo precedente, svolto le sue funzioni in modo tale da risultare gradito al partito che poi lo candiderà. Di questo si è discusso molto spesso, in occasione della partecipazione di magistrati a convegni di partito sia pure su temi della giustizia e dell’esposizione di idee che sono politiche e non interpretative della legge. È chiaro che un magistrato, come qualunque altro cittadino, ha il diritto di partecipare alla vita politica del proprio paese, ma dovrebbe farlo, in primo luogo, in un collegio diverso da quello nel quale ha esercitato le funzioni. Inoltre, in caso di rientro in magistratura dovrebbe cambiare funzioni o assumerne diverse nell’ambito dello Stato. Potrebbe, ad esempio, come è stato in varie occasioni proposto, essere assegnato irreversibilmente al Ministero della Giustizia o inserito nel ruolo degli Avvocati dello Stato. Questi, equiparati, quanto al trattamento economico, ai magistrati sono alti funzionari che operano a tutela degli interessi dello Stato e degli enti pubblici per i quali è ammesso il patrocinio dello Stato. In ogni caso è da escludere che un magistrato che ha svolto funzioni politiche possa rientrare nel distretto di Corte d’appello nel quale operava prima di essere eletto parlamentare. Questo minerebbe gravemente l’immagine della Magistratura agli occhi del cittadino, alla quale dovrebbero tenere soprattutto i magistrati. Sono convinto, infatti, che il ritardo nella riforma della Giustizia sia dovuto essenzialmente all’incapacità dell’Associazione Nazionale Magistrati di esprimere proposte a difesa dell’immagine della categoria perseguendo obiettivi di efficienza, quelli che, del resto, danno lustro a qualunque categoria professionale.

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