di Salvatore Sfrecola
È nota la vulgata, diffusa a piene mani dalla politica e dalla stampa che la sostiene, sulla cosiddetta “paura della firma”. Nel senso che una delle ragioni del ritardo nell’attività delle pubbliche amministrazioni e, in particolare, nella fornitura di beni e servizi e nella realizzazione delle opere pubbliche sarebbe dovuta al timore di amministratori e funzionari di essere incriminati per abuso d’ufficio o di essere convenuti in giudizio per danno erariale da parte della Corte dei conti. Ne sarebbe convinto il Presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, il quale starebbe studiando con i suoi collaboratori di Palazzo Chigi una riforma del reato di abuso d’ufficio e della disciplina del danno erariale.
In sostanza e da tempo, agli occhi della politica, il reato di abuso d’ufficio e la responsabilità erariale, più che una garanzia di legalità costituirebbero un elemento di freno delle iniziative di spesa nelle amministrazioni pubbliche.
Ora non è dubbio che il reato di abuso d’ufficio, per la sua genericità, sia da riformare per delimitare meglio le fattispecie che meritano effettivamente di essere previste e punite in sede penale- Proposte ne sono fatte tante, si tratta di dedicare il tempo necessario ad un approfondimento, anche sulla base della giurisprudenza, di quella che ha interpretato la norma penale nel modo più adeguato alle esigenze di garanzia della legalità, e di quella che ha dato dimostrazione di possibili applicazioni più formali che sostanziali.
Diversamente la responsabilità per danno erariale individua un pregiudizio effettivo, arrecato, con dolo o colpa grave, al bilancio e/o al patrimonio di un ente pubblico. Si tratta di comportamenti ampiamente tipizzati dalla giurisprudenza della Corte dei conti che attengono a sprechi, quindi a spese inutili, per acquisto di beni o servizi in tutto o in parte non utilizzati o inadeguati alle esigenze della pubblica amministrazione. Oppure a mancate entrate ed a cattiva gestione del patrimonio pubblico. Frequentemente queste fattispecie di danno riguardano procedure contrattuali annullate dal giudice amministrativo per mancato rispetto delle regole della concorrenza. Spesso di tratta della realizzazione di opere pubbliche che sappiamo, in non rari casi, sono costate molto più di quanto preventivato e assai spesso sono state realizzate con disattenzione per le regole dell’arte, sicché, nonostante i collaudi positivi, frequentemente queste opere, appena consegnate, richiedono interventi di manutenzione straordinaria, non di rado anche in ragione del fatto che vengono realizzate in un arco temporale lunghissimo.
Ora l’idea del Presidente Conte, leggo da Il Sole 24 Ore per la firma di Gianni Trovati, sarebbe “quella di una sospensione temporanea della responsabilità amministrativo-contabile per “colpa grave”: tradotto, significa che la Corre dei conti potrebbe imputare ad amministratori e funzionari solo il “dolo”, cioè un elemento soggettivo decisamente più circoscritto e complicato da dimostrare”. Ciò in quanto il soggetto ritenuto responsabile del danno dovrebbe aver agito con consapevolezza dell’evento, accettandone le conseguenze.
Come spesso accade si tratta di un falso problema. La colpa grave è una fattispecie, studiata e approfondita già in diritto romano, che attiene a comportamenti posti in essere con assoluta mancanza di diligenza. Dice Ulpiano, da un soggetto che non comprende ciò che tutti comprendono, “non intelligere quod omnes intelligunt”. Sicché la colpa grave, culpa lata il latino, “dolo aequiparatur”, cioè ad una condotta la quale prefigura il risultato negativo che determina il pregiudizio erariale. Che non è difficile individuare in quella “nimia neglegentia” (è sempre Ulpiano che scrive) che dovrebbe essere esclusa in radice dall’attività di un pubblico funzionario.
E qui occorre una digressione necessaria. Il livello professionale dei funzionari pubblici è spesso gravemente carente. I passaggi di livello voluti dai sindacati, le sanatorie, il riconoscimento di funzioni mai svolte, ha portato a posti di responsabilità persone che poco hanno studiato e pochissimo si sono aggiornati. Poca dottrina, pochissima giurisprudenza comportano difficoltà varie, specialmente nella gestione di procedure che esigono la valutazione di interessi pubblici essenziali, come in tema di ambiente e tutela del territorio e di salvaguardia del patrimonio storico artistico.
A quelli che hanno poco studiato si aggiungono quanti cedono alle lusinghe dell’impresa amica o di quella che viene loro segnalata. E lo fanno mettendo a punto un bando di gara confezionato a misura dell’impresa che deve aggiudicarsi l’appalto. Ne abbiamo viste tante, grandi e piccole, di vicende che sono finite sotto la lente della competente Procura della Repubblica o dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (A.N.A.C.) alla quale il potere politico, per salvarsi l’anima, ha assegnato un numero rilevante e assolutamente esagerato di attribuzioni, con l’effetto di apparire un organismo che crea impaccio e genera timore. Infatti, chi vuole ridimensionare la Corte dei conti, sia nella giurisdizione di responsabilità che nel controllo preventivo, suggerisce anche di abolire l’A.N.A.C.. Abolire, non ridefinire nelle attribuzioni, come sarebbe più logico.
Una cosa vorrei suggerire al Presidente Conte, che da giurista certamente converrà: già lo spreco di denaro pubblico è dimostrazione di condotta gravemente colposa, considerato che un pubblico funzionario che spreca o è corrotto o è incapace. Ridimensionare la Corte dei conti significa favorire i già tanti sprechi di denaro pubblico che ricadranno nella competenza del giudice penale. Cosa che non va bene perché il giudice del cattivo uso di pubblico denaro deve conoscere la pubblica amministrazione, nelle sue attribuzioni e nei procedimenti con i quali si dispone dei fondi di bilancio. Qualche messa a punto è certamente necessaria. Ma sta alla saggezza del legislatore cogliere dall’andamento dell’attività amministrativa e della giurisprudenza i motivi per intervenire sulle norme di legge. Tempestivamente e con equilibrio. Soprattutto, evitando di decidere sulla base di sensazioni di politici faciloni e di funzionari impreparati, magari prendendo spunto da qualche azione di responsabilità, iniziata e condotta forse con inadeguato approfondimento della specifica fattispecie o, più probabilmente, che ha toccato un “intoccabile”. Anche perché occorre tenere presente che l’azione del Procuratore della Corte dei conti, il quale indaga su fattispecie complesse, spesso procede fra mille difficoltà frapposte dalla stessa amministrazione danneggiata, protesa a giustificare l’indagato, per cui può giungere anche a conclusioni sbagliate pur mettendo il magistrato nel suo lavoro il massimo dell’attenzione e della scrupolosità. Si tratta di bilanciare gli effetti di una ipotetica inadeguatezza istruttoria, sempre corretta dal collegio giudicante, con le possibili conseguenze di una riduzione di garanzie nella gestione del pubblico denaro. Per non dover continuare, poi, a gridare allo spreco.
