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Referendum ed esternazioni alla Consulta

di Jacopo Severo Bartolomei, Collaboratore stabilizzato, Cattedra diritto costituzionale Roma III – Prof. Alfonso Celotto

Il Presidente della Corte costituzionale Prof. Giuliano Amato, Insigne Giurista ed ex Premier – noto ai tempi del craxismo col nomignolo di “Dottor sottile”, per collaudata capacità di trovare soluzioni normative corrispondenti a esigenze di equilibri politici – continua a far parlare di sé, sebbene la corsa al Quirinale sia terminata con la rielezione di Mattarella ed Egli, pur annoverato tra i quirinabili, nell’anticamera del giuramento innanzi al Parlamento avesse con malcelata soddisfazione espresso dinanzi ai Presidenti delle Camere e al Primo Ministro il convincimento di aver previsto come si sarebbe conclusa la partita.

Ora è capitato che Giuliano Amato abbia esternato prima e dopo che la Consulta avesse deciso il giudizio sull’ammissibilità degli otto gruppi di quesiti referendari -sei in tema di giustizia, uno sull’eutanasia e infine l’ultimo sulla cannabis – sottoposti al suo sindacato di ammissibilità.

In un contesto di sfrangiamento dell’ordito dell’organizzazione costituzionale, in cui ogni organo sembra muoversi da “monade eccentrica”, secondo un’imprevedibile traiettoria propria – a partire dal Presidente della Repubblica, “un enigmatico coacervo di poteri non omogenei” (Paolo Barile), destinato a dilatarsi a fisarmonica, in coincidenza coi periodi di crisi, per finire al Primo Ministro, impegnato in consultazioni in proprio con i capi partito per rinvenire un successore a se stesso – l’inusuale circostanza non ha suscitato particolare clamore, né al di fuori della cerchia di pochi addetti ai lavori, risulta esser stata ponderata e stigmatizzata.

I. La prima esternazione si è avuta a meno di una settimana dall’udienza 15.2.22, in cui la Corte è stata chiamata a decidere, a norma dell’art. 75 e dell’art. 2 legge cost. n.1 del 1953,134, sull’ammissibilità dei referendum abrogativi, ed in essa il Presidente Amato – da poco insediatosi alla guida della Consulta in data 3.2.22– non si è trattenuto dal tracciare una sua “agenda”.

In un incontro privato con i collaboratori in servizio alla Corte, il NeoPresidente Amato ha richiamato l’attenzione, quasi tracciando un metodo ermeneutico cogente, sulla necessità di conferire adeguato peso alla mobilitazione popolare alla base dell’attivazione dello strumento di democrazia diretta, piuttosto che alle esigenze del formalismo giuridico.

Testualmente, innanzi agli assistenti di studio, il Presidente ha detto che “davanti ai quesiti referendari ci si può porre in due modi: o cercare qualunque pelo nell’uovo per buttarli nel cestino oppure cercare di vedere se ci sono ragionevoli argomenti per dichiarare ammissibili referendum che pure hanno qualche difetto. Noi dobbiamo lavorare al massimo in questa seconda direzione, perché il nostro punto di partenza è consentire il più possibile il voto popolare” (comunicato stampa 11.2.22).

Orbene il Dottor sottile non può ignorare che:

  • L’attribuzione del giudizio sull’ammissibilità del referemdum abrogativo richiesto a norma dell’art. 75 Cost., non rientra tra quelle originarie, bensì è stata aggiunta dall’art. 2, della legge costituzionale n.1 del 1953;
  • Con la nota sentenza n.68/1978 la Corte – nel pieno della stagione referendaria promossa dal Partito radicale, in nome della lotta alla partitocrazia – addivenne ad un’interpretazione sistematica dei limiti all’ammissibilità, individuandone alcuni impliciti, oltre a quelli espressi;
  • La Corte in particolare sancì che, oltre alla “Costituzione, le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali ex art. 138 Cost.”, anche le disposizioni ordinarie a contenuto costituzionalmente vincolato dovessero intendersi insuscettibili di sottoposizione a referendum popolare abrogativo.

Tale opera interpretativa, che ha ricostruito l’istituto di democrazia diretta e la sua funzione nell’organizzazione costituzionale, si è mossa nel solco di ampliare notevolmente dei casi di inammissibilità della consultazione, sino a rinvenire il requisito cardine del quesito a strutturazione logica binaria (si/no), nella omogeneita’ della sua formulazione, requisito declinato successivamente sempre riconoscendo l’incremento dell’ambito di sindacato della Corte circa l’ammissibilità. Anzi, in applicazione dei limiti intrinseci, il vaglio di ammissibilità ha assistito nel decenni ad un allargamento dell’apprezzamento discrezionale, giacchè dalla mera omogeneità si è passati al requisito della coerenza-completezza-esaustività (sent. n. 27 del 1981); poi alla necessaria univocità, discendente dalla valutazione dell’impatto del quesito sulla cd. normativa di risulta (sent. n. 27 del 1982) e, infine, della congruenza tra scopo referendario e formulazione domanda abrogativa (sent. n.1 del 1995), sino a decretare la proibizione di “ referendum manipolativi” (sent. n. 36 del 1997).

Il giudizio sulla congruenza, al pari del sindacato sull’eccesso di potere tra i vizi di legittimità degli atti amministrativi o quello ex art. 134 lett. a) Cost. sul vizio sostanziale di illegittimità costituzionale col controllo di ragionevolezza-adeguatezza-proporzionalità –inteso come “criterio generale di congruenza degli strumenti legislativi rispetto alle finalità da perseguire” – presta il fianco alla critica che l’operato della Corte trasbordi in un giudizio di merito, sull’opportunità e convenienza dell’iniziativa referendaria, con ciò accentuando parossisticamente la politicità dell’organo costituzionale e sminuendone le garanzie di terzietà ed imparzialità. D’altronde sempre più plausibile si appalesa la opinione di autorevole dottrina che il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo si sia surrettiziamente trasformato in un giudizio di costituzionalità anticipato sugli effetti dell’abrogazione popolare o sulla normativa di risulta, ad onta di ogni professata pretesa di tener ferma la distinzione tra le due forme di sindacato demandate alle Corte.

A fronte di questo trend stratificato, e quindi di un complesso quadro interpretativo – in verità non sempre lineare e privo di coni d’ombra, della giurisprudenza costituzionale in tema di sindacato di ammissibilità delle richieste referendarie – la inaspettata sortita del Presidente Amato si carica di significato politico o metagiuridico; la materia referendaria genera altissima tensione, portando i “Confratelli” della Corte in contatto diretto con la politica, spesso inimicandosela e creando fratture.

II. Le occasioni di esternazione si sono incentrate in tre momenti, preventivamente in data 11 febbraio, contestualmente alla lettura del dispositivo giovedi 16 , e martedi 22.2.22, ospite di un format televisivo in onda sulla rete La7.

Già la prima esternazione, additata come iniziativa irrituale, aveva lasciato molto perplessi alcuni membri, dichiaratisi all’oscuro e un Presidente emerito, non solo per il peso del comunicato, ma anche per il fatto che normalmente prima di rendere pubblica una dichiarazione, il Presidente avverte i colleghi (I comunicati stampa concernenti sentenze e altre decisioni sono redatti dal Cancelliere in collaborazione con il portavoce – addetto stampa- e, di regola approvati dal Collegio giudicante assieme alla redazione della sentenza, così il regolamento della Corte Costituzionale elvetica; Ai membri è fatto divieto, in particolare per la durata del loro mandato:- di prendere posizione pubblicamente o di prestare consulenza su questioni che siano state o possano essere oggetto di decisione della Corte, così il regolamento della Corte Costituzionale tedesca).

Quanti l’avevano ritenuta estravagante, giovedi 16 febbraio, appena al termine della Camera di Consiglio, il Presidente Amato ha inteso indire un’inusuale conferenza stampa, durata circa un’ora, per spiegare parte delle motivazioni dell’inammissibilità dichiarata per tre referendum su otto quesiti, ben prima della pubblicazione della decisione. Il Presidente ha avvertito l’esigenza di inquadrare tale seconda esternazione, richiamando precedenti risalenti alla presidenza di Paolo Grossi, in un ambito di progressiva trasparenza e divulgazione dell’operato della Corte Costituzionale, cui avrebbero partecipato sia Giancarlo Coraggio che Marta Cartabia.

A proposito del quesito sulla legalizzazione della cannabis, Amato ha fatto riferimento ad alcuni errori di forma asserendo che il testo richiamava tabelle riguardanti pure le droghe pesanti e quindi con una portata eterogenea del quesito sull’art. 73, comma primo, T.U. sulle sostanze stupefacenti.

A proposito del quesito sull’introduzione dell’eutanasia, il Presidente Amato ha stigmatizzato il vulnus tra lo scopo dei promotori ed il contenuto del quesito dicendo: “peccato che il referendum non fosse sull’eutanasia ma sull’omicidio del consenziente” p. e p. dall’art. 579 cod. pen., cioè da una fattispecie che include ben più ipotesi rispetto a quella dell’eutanasia.

Come un attore politico e non un alto Magistrato, Amato ha voluto riassumere i nodi essenziali delle ragioni di inammissibilità, ben prima della pubblicazione delle sentenze, alimentando una polemica con il comitato promotore del fronte radicale, in persona di Marco Cappato, che lo ha spinto a dire: “la decisione è stata presa sulla base di criteri previsti dalla Costituzione. Io sono assai meno politico di lui”.

III. Non ancora pago delle sue esternazioni, durante l’apparizione televisiva esattamente una settimana dopo l’inizio dello scrutinio di costituzionalità ex art. 75 Cost., Amato non ha perso l’occasione da tribuno mediatico di annunciare che “i promotori di un referendum anche se hanno raccolto centinaia di migliaia di firme non rappresentano il popolo” e che occorre che l’opinione pubblica nazionale si abitui “ al fatto che una Corte Costituzionale, oltre che a parlare con le sentenze, si adopra anche per spiegarle”.

Orbene il Presidente Giancarlo Coraggio, interpellato durante la conferenza stampa su relazione attività 2020 sul ddl Zan , rispose di non averlo studiato “proprio per non essere chiamato a dare un parere concreto sulle norme, ma sicuramente una qualche normativa è opportuna”, ma la svolta mediatica di Amato, debuttante alla Presidenza ma non nello scenario politico (parlamentare di lungo corso, Ministro dell’Interno e del Tesoro, due volte Premier), apre nuovi non rasserenanti scenari.

In definitiva se netta appare l’opzione per una Consulta che non si limiti a parlare solo attraverso sentenze e atti formali, ma si apra alle spiegazioni all’opinione pubblica, tuttavia proprio nell’odierno contesto di involuzione della funzione parlamentare, incapace a prendere posizioni su temi sensibili, il novello protagonismo mediatico del Presidente della Corte potrebbe apparire prevaricatore del disegno della forma di governo e dimentico che il Parlamento è sovrano, quindi destinato ad esprimersi pure non legiferando, mentre la Consulta resta un organo di garanzia.

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