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Corte dei conti: i difficili percorsi della legalità finanziaria

di Salvatore Sfrecola

La testimonianza del rilievo pubblico del ruolo della Corte dei conti lo ha dato ieri mattina la diretta del TG2, disposta dal direttore Gennaro Sangiuliano, nel corso della quale i passi salienti della relazione del Presidente, Guido Carlino, e dell’intervento del Procuratore Generale, Angelo Canale, in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2022, alla presenza del Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, e delle massime cariche dello Stato, sono stati commentati in un dialogo con il Prof. Gabriele Bottino, ordinario di Diritto amministrativo alla statale di Milano, componente del Consiglio di Presidenza della Corte.

È stata una cerimonia nella quale i temi istituzionali sono stati sviluppati con riferimento al profilo della legalità finanziaria in un momento storico nel quale – ha esordito il Presidente Carlino in apertura della sua relazione, “ci troviamo ad affrontare sfide inedite sia sul fronte dell’economia reale che della gestione dei conti pubblici”. Ed ha aggiunto: “l’attuale scenario, caratterizzato dal perdurare di incertezze e da problemi di ordine strutturale di ampio contesto, quali dinamiche energetiche e tensioni geopolitiche, reca sullo sfondo rischi di generazione di conflitti distributivi, che si auspica possano essere superati anche grazie all’uso proficuo delle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza”. Ciò che sarà possibile, da un lato, proseguendo “a ritmi sostenuti su quel sentiero che ha già consentito il recupero di una parte considerevole delle perdite registrate nel 2020; dall’altro, di delineare un percorso di ordinaria e graduale riconduzione delle dinamiche delle entrate e delle spese pubbliche dentro un quadro compatibile con la sostenibilità dell’elevato debito accumulato. Una sostenibilità che è, a un tempo, funzione e presupposto di uno sviluppo economico non soltanto più consistente, ma anche più durevole ed equo”.

Una introduzione che sottolinea il ruolo costituzionale della Corte a tutela della legalità dei conti pubblici nella loro gestione ordinaria che impone di “recuperare il senso più profondo della responsabilità e dei doveri di ciascuno di noi, come individui e appartenenti a una comunità, poiché non può esservi esercizio di diritti e libertà in assenza di una visione etica, che comprenda anche la tutela della res publica”. Cioè dell’Aerarium populi romani, la ricchezza della comunità che sulle rive del Tevere assurgeva ad una sorta di sacralità, attestata dalla sua custodia nel Tempio di Saturno nel Foro.

Ebbene, l’Istituto che dalla fondazione dello Stato nazionale è chiamato a tutelare la pubblica ricchezza, come sottolineò il Ministro delle finanze Quintino Sella, a Torino il 1° ottobre 1862, in occasione della inaugurazione della Corte dei conti del Regno d’Italia è oggi sotto attacco da quella parte della politica che non tollera il controllo di legalità dei giudici e massimamente del giudice contabile che presidia la legalità dei conti e censura spese inutili fonte di danno. Avviene, dunque, che in occasione dell’entrata in vigore della legislazione “cosiddetta emergenziale”, suggerita per rispondere alle occorrenze generate dalla pandemia da Covid-19, quando è stato necessario acquisire beni e servizi, in particolare nel settore sanitario, sono stati eliminati i controlli preventivi ed è stata limitata la responsabilità per danno erariale ai casi di “colpa grave”, quando connotata da “condotte omissive”. Una scelta legislativa gravissima, che esclude la risarcibilità di danni importanti che rimangono a carico della comunità dei cittadini contribuenti. Non di tutti, va detto, ma di quanti pagano imposte, tasse e contributi, una parte degli italiani, considerata l’elevata misura dell’evasione fiscale, stimata dall’Agenzia delle entrate in oltre 100 miliardi di euro annui.

Di fronte a questa legislazione la posizione del Presidente Carlino è stata nettissima: “come più volte evidenziato, in varie sedi, il disposto dell’art. 21 del decreto-legge n. 76 del 2020, che ha introdotto le anzidette disposizioni innovative, non appare del tutto coerente con il quadro disegnato dall’art. 22 del regolamento comunitario, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (Ue 2021/241) rubricato “Tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Il regolamento, infatti – ha aggiunto il Presidente Carlino – , stabilisce che, nell’attuare il dispositivo, gli Stati membri, in qualità di beneficiari, sono tenuti ad adottare tutte le opportune misure per la tutela degli interessi finanziari comunitari e per garantire un utilizzo dei fondi conforme al diritto dell’Unione e a quello nazionale applicabile. Nella disciplina europea assumono centralità due aspetti correlati: quello della legalità finanziaria e quello di un sistema di controllo efficace ed efficiente, non disgiunto da sistemi nazionali di gestione del bilancio, che assicurino strumenti che consentano la prevenzione, l’individuazione e la repressione delle frodi, dei casi di corruzione e dei conflitti di interesse. Pertanto, la limitazione della colpa grave alle sole condotte omissive, quale presupposto per la responsabilità erariale, non risulta coerente con il diritto dell’Unione europea e con i valori espressi dalla Carta costituzionale, agli articoli 3, 28, 81, 97, e comporta il rischio concreto di un complessivo abbassamento della soglia di “attenzione amministrativa” per l’oculata gestione delle risorse pubbliche”.

Una condanna senza mezzi termini di una legislazione che non tiene conto degli interessi pubblici ma esclusivamente del desiderio di funzionari impreparati se non disonesti (lo chiamano “timore della firma”) di vedersi sgravati da responsabilità nel caso in cui il bilancio pubblico venga gravato da spese inutili (ad esempio per acquisto di un bene non necessario od a prezzo superiore al giusto, per servizi inadeguati e per quanto la fantasia dei profittatori delle risorse pubbliche possono immaginare).

Tuttavia, il Presidente Carlino non è insensibile ad ipotesi di modulazione della responsabilità che possano percorrere strade già sperimentate per altre figure di responsabilità professionali nelle forme di gestione di maggiore complessità. Ciò che potrebbe essere realizzato con “una specifica previsione normativa che individui i criteri per determinare quanta parte del rischio connesso alle attività gestionali debba rimanere a carico dell’apparato, e quanta a carico del dipendente”. Inoltre, “si potrebbe prevedere la rimodulazione dei presupposti per l’esercizio del potere riduttivo dell’addebito, rendendolo obbligatorio in presenza di specifiche circostanze quali, ad esempio, l’eventuale concorso dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno”. A questi fini, ha continuato il Presidente, “a garanzia dell’uso corretto del denaro di tutti i cittadini sia del nostro Paese che dell’Unione, assume centralità l’obbligatorietà dell’azione di danno intestata al Pubblico Ministero contabile, chiamato a intercettare condotte illecite pregiudizievoli per l’erario, che recano un grave vulnus alla capacità dell’amministrazione di rendere effettivi per i cittadini diritti sociali, quali quelli alla salute, all’istruzione, e al lavoro” ed ha ricordato come la Corte dei conti, attraverso le sue articolazioni di controllo centrali e regionali, operi già in sintonia con organismi nazionali ed europei in una collaborazione rafforzata per il contrasto alle irregolarità e alle frodi, lesive degli interessi finanziari dell’Unione europea.

Alla relazione del Presidente ha fatto seguito l’intervento del Procuratore Generale, Angelo Canale, che ha voluto, iniziando, richiamare una frase di Papa Francesco che ben si attaglia all’evento: “la legalità tutela tutti. È garanzia di uguaglianza”. Perché nella gestione delle risorse dei bilanci pubblici, assicurate da imposte, tasse e contributi, legalità ed uguaglianza devono garantire che neppure un euro vada sprecato. Questo è il ruolo della Magistratura contabile custode della legalità finanziaria, anche attraverso il risarcimento dei danni provocati al pubblico erario con dolo o colpa grave.

Canale ha ripreso il tema della riforma normativa, già censurata dal Presidente Carlino, che ha limitato la responsabilità per danno, un modo con il quale Governo e Parlamento hanno abbassato la guardia della legalità. Ha iniziato Giuseppe Conte a limitare i controlli sugli acquisti e la responsabilità per danno erariale. Ha continuato Mario Draghi. Imprenditori disinvolti e funzionari incapaci o disonesti hanno convinto una politica disattenta e frettolosa che limitare i controlli ed i poteri di accertamento degli illeciti fonte di danno erariale da parte della Corte dei conti, che significa spese inutili o eccessive, serva a rassicurare amministratori e funzionari e ad accelerare la spesa per la ripresa del Paese.

Un’idea evidentemente sbagliata in sé e contraddetta dall’esperienza, spiega il Procuratore Generale Canale. Non solo perché la Corte opera “nel più assoluto rispetto delle garanzie difensive del giusto processo intervenendo esclusivamente nei casi di accertate condotte dolose o gravemente colpose causative di pregiudizio alle risorse pubbliche” il che ne fa “una giustizia sostanzialista più che formalista”. Infatti, “non si è chiamati a rispondere di meri errori, di una disattenzione, di inadempienze formali o per una firma incauta”. Ma perché nel 2021 sono stati accertati illeciti gravi nelle procedure di appalto, per l’affidamento dei servizi di disinfezione, sterilizzazione, pulizia, lavanderia ecc. o per turbative d’asta per l’acquisto di strumentazione chirurgica; indebiti rimborsi a farmacisti; mancato utilizzo di attrezzature sanitarie; irregolarità nell’affidamento di servizi di coperture assicurative; gravi condotte illecite comportanti indebiti pagamenti (in un caso per oltre 18 milioni di euro, con accertate infiltrazioni della criminalità organizzata); indebiti rimborsi a strutture di cura private.

Sottolinea Canale che “la giustizia contabile non è un evento che casualmente incombe sui pubblici amministratori e sui pubblici funzionari; non è un “rischio” per il pubblico funzionario coscienzioso, accorto, rispettoso delle leggi, che tale rischio non deve percepire nemmeno psicologicamente: è invece un rischio concreto e reale e lo deve essere, ed è un bene che lo sia, per il funzionario che coscientemente trascura gravemente i propri doveri, che subordina l’interesse pubblico all’interesse privato o personale, che viola le leggi, che dissipa le risorse della comunità”.

Per chiarire, in ordine alle preoccupazioni di amministratori e sindaci, ricorda che nel triennio 2019-2021 la Corte ha complessivamente pronunciato in materia di responsabilità erariale 3165 sentenze delle quali solo 371 hanno riguardato gli enti territoriali (oltre 8000 comuni, 20 regioni, provincie autonome, città metropolitane), meno del 12% del totale. Le condanne dei sindaci sono state in un triennio 87, cioè il 2,7% del totale generale. Nel 2021 le sentenze che hanno riguardato l’ambito degli enti locali sono state 153 delle quali 97 di condanna, solo 22 dei soli sindaci.

Non solo COVID ed enti locali. E siccome forte è la preoccupazione per l’efficace attuazione del PNRR, Canale riferisce che il 20% delle citazioni in giudizio hanno riguardato indebite percezioni di fondi europei e nazionali, cioè “frodi comunitarie” per 231 milioni di euro, un dato in forte crescita dal 2010 al 2021 e ancora non comprensivo delle più recenti iniziative di polizia giudiziaria nel contrasto alle frodi che in un decennio ha prodotto azioni risarcitorie per circa un miliardo e mezzo di euro. Una fattispecie che si avvia a diventare per il P.M. contabile l’obiettivo di maggiore rilievo anche grazie alla giurisprudenza della Cassazione che ha affermato la giurisdizione contabile ai privati percettori di contributi nazionali ed europei. Un tema anche per la neo istituita procura europea con la quale la procura generale ha sottoscritto un protocollo di coordinamento operativo. Una attività che si inserisce nel meccanismo dei controlli per la corretta gestione dei fondi del PNRR. Canale richiama l’attenzione della politica “quando si ipotizzano, magari in buona fede, misure per ridurre ulteriormente il perimetro della giurisdizione contabile”. Sarebbe un “beneficio per pochi, ma anche un sicuro danno per tutti e soprattutto per la finanza pubblica gravata dei “costi” delle condotte illecite e dannose che se non oggetto di azioni risarcitorie restano a carico dell’Erario”. Cioè dei cittadini contribuenti.

Richiamando, infine, la funzione di coordinamento delle Procure regionale che spetta al Procuratore Generale, Canale precisato che “in materia di contrasto alle frodi, il coordinamento si traduce anche nel promuovere la più efficace sinergia tra le procure regionali della Corte dei conti italiana, l’OLAF e la neo istituita la Procura europea (EPPO), nonché tra i pubblici ministeri contabili dei Paesi europei presso i quali operano organi di controllo che svolgono, come la nostra Corte dei conti, anche una funzione giurisdizionale. Nel corso del 2021, la Procura generale, unitamente al COLAF, Comitato per la lotta contro le frodi (Afcos) presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, ha promosso e ospitato il convegno “CATONE”, finanziato da OLAF, per lo scambio di esperienze e la condivisione di buone prassi operative tra tutti i soggetti che in ambito europeo operano nel contrasto alle frodi e nel recupero dei contributi indebitamente percepiti”.

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