venerdì, Febbraio 23, 2024
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La “paura della firma”, una realtà o una scusa di incapaci e disonesti? A colloquio con Luigi Tivelli

1) Caro Salvatore, questa questione della “Paura della firma” di sindaci e direttori generali è diventata una sorta di idòla fori, o anzi meglio idòla tribus, alla quale mi sembra che la classe politica stia reagendo creando non pochi guai.

2) Già la totale eliminazione del reato di abuso d’ufficio mi sembra una terapia un po’ eccessiva, visto che era opportuno mantenere una fattispecie un po’ migliorata che serve come reato sentinella per individuare successivamente altri possibili reati. E poi, come tu sai meglio di me, si sono abbassate molto le difese dell’Erario quanto a giudizio di responsabilità contabile della Corte dei Conti.

3) Temo che tutto questo infici l’azione seria che sta conducendo il ministro della Pubblica Amministrazione Paolo Zangrillo per introdurre un po’ più di meritocrazia, favorire un po’ più di produttività e prevedere un po’ più formazione in seno alla Pubblica amministrazione.

4) In tutto questo si è inserito il recente DPCM che favorisce lo sviluppo a tappeto del sistema delle spoglie nella PA. Certo, la colpa originaria è della sinistra, che con l’allora ministro della funzione pubblica Bassanini ha introdotto lo spoils system nel governo Prodi nella metà degli anni novanta. Ma ora rischiamo di avere ancor più dirigenti pubblici, persino quelli di seconda fascia, con la casacca del ministro o del partito di riferimento. Nella mia visione, e in quella degli articoli 97 e 98 della Costituzione, i dirigenti pubblici dovrebbero avere, invece, solo la casacca della nazionale e non quella delle squadre di partito.

5) Non vorrei che con un disegno più o meno consapevole si stanno aprendo le stalle in modo tale che nella PA entrino tanti buoi e mucche incapaci di produrre latte in quanto incompetenti e che si abbassino le soglie dell’etica pubblica, eliminando man mano anticorpi quali quelli propri della Corte dei Conti. Ma io di solito preferisco dedicarmi alla visione globale, alle strategie di sviluppo, anche per la PA, mentre tu hai una dimensione di finezza giuridico-normativa maggiore della mia. Oltre ad aver fatto, come te, anche il capo di gabinetto, ho fatto alla scuola nazionale di amministrazione il professore di amministrazione pubblica. Mi aiuti a capire meglio? 

6) Sono molto legato a quello che fu il progetto di Bill Clinton e Al Gore per l’amministrazione federale americana, con lo slogan “Per un’amministrazione che costi meno e funzioni meglio”, accompagnato dalla linea “Put people first” (Metti il cittadino al primo posto), perché è molto importante la questione del rapporto amministrazione-cittadini. Poi tu sei stato anche presidente di sezioni regionali della Corte dei Conti, e puoi indicare meglio di me come rischia di peggiorare così il rapporto tra amministrazione, cittadini e operatori.

Caro Luigi, dialogo sempre molto volentieri con te, per le esperienze che hai fatto quale consigliere parlamentare, capo di gabinetto, docente alla scuola di pubblica amministrazione e per la continua attenzione che presti ai temi dell’apparato amministrativo pubblico, anche attraverso le iniziative che vai assumendo con l’Academy Spadolini organizzando dibattiti, tavole rotonde e presentazioni di libri, come quello, di questa estate a Sabaudia, del comune amico Roberto Alesse (“Il declino del potere pubblico in Italia”) che ha condotto un’analisi approfondita e, per certi versi spietata, di un’amministrazione pubblica che sembra aver trascurato il ruolo fondamentale della dirigenza, che in passato si è segnalata per elevate professionalità, anche di carattere scientifico. Quando i dirigenti insegnavano nelle università, scrivevano libri di successo e guidavano strutture di eccellenza dei ministeri e delle aziende pubbliche.

Per tutti ricordo Gaetano Stammati, Direttore generale delle tasse delle imposte indirette sugli affari, poi Direttore generale delle partecipazioni statali, quindi del Tesoro, Ragioniere generale dello Stato e, infine, ministro del Tesoro e poi dei trasporti. Una personalità ed una carriera, tra amministrazione e politica, che ricorda per certi versi Giovanni Giolitti, passato dai vertici delle magistrature amministrative alla politica. Era stato Consigliere di Stato e poi della Corte dei conti, dove aveva ricoperto per dieci anni l’incarico di Segretario generale, con il compito di registrare i decreti reali, cioè gli atti di governo, un impegno che, nelle sue memorie ricorda essere stato un’esperienza fondamentale per lo svolgimento delle funzioni politiche e di alta amministrazione quale ministro del Tesoro, dell’Interno e poi Presidente del Consiglio dei ministri.

Le tue riflessioni prendono le mosse dalla questione, pubblicizzata al di là di ogni realtà, della “paura della firma” che viene ripetuta come un mantra senza un minimo di approfondimento. Il che dimostra l’estrema modestia di ambienti delle amministrazioni che, per giustificare la loro inefficienza, vanno a raccontare ai ministri e alla politica, che di queste cose poco s’intendono, che la colpa della lentezza amministrativa è della Corte dei conti, in particolare per essere questa magistratura una sorta di spauracchio in caso di danni allo Stato e agli enti pubblici che i giudici contabili sono tenuti a perseguire con una richiesta di risarcimento del danno. E così per esorcizzare questa “paura” di assumere la responsabilità di un provvedimento si vuole eliminare, da un lato, il reato di abuso d’ufficio che nella vulgata raccolta anche da parte della stampa consisterebbe nella punizione di un esagerato formalismo, dall’altro, la giurisdizione di responsabilità.

Quanto all’abuso d’ufficio è sufficiente una semplice lettura della norma per comprendere lo svarione del ministro Nordio. Infatti, l’art. 323 del codice penale punisce “il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio, che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto”. Un’azione senza discrezionalità “un ingiusto vantaggio patrimoniale”. Cioè, come giustamente dici, un “reato sentinella”, una fattispecie che evoca il reato di corruzione nel quale il pubblico ufficiale “per l’esercizio delle sue funzioni indebitamente riceve, per sé o per un terzo denaro o altra utilità” (art. 318 c.p.). Eppure, la politica enfatizzando anche vecchie statistiche delle condanne rispetto ai rinvii a giudizio, di quando effettivamente la norma era molto generica, vuole abolirlo perché, purtroppo, la politica si dimostra ogni giorno più sensibile nei confronti di chi commette irregolarità, evade il fisco, utilizza beni pubblici a condizioni di particolare favore, come i gestori di stabilimenti balneari, mentre è severissima con il quisque de populo.

Così, mentre, da un lato si enfatizza a parole il merito, nella realtà, come con le più recenti assunzioni programmate, si decide di evitare qualunque iniziale selezione come quella che tu ed io abbiamo sostenuto all’ingresso in carriera, con più prove scritte difficili ed con orali che comprendevano più o meno l’intero arco delle discipline della facoltà di giurisprudenza. Perché, dunque, stupirsi se questi personaggi, così reclutati, alla prima difficoltà si sentono tremare i polsi e corrono alla politica che li ha nominati per chiedere che i controlli e la responsabilità siano limitati, perché vogliono poter sbagliare senza che nessuno glielo faccia osservare e magari fare danno erariale senza doverne rispondere.

Le prospettive sono ancora peggiori. Adesso, come tu giustamente hai osservato su Formiche.it, si passa ad un sistema delle spoglie “a tappeto”, fino alla dirigenza di seconda fascia, operata con un recente (e passato quasi sotto silenzio) Dpcm del governo. Hai scritto che “può essere una sorta di colpo di grazia per la nostra Pa.” Anche perché, per dirla tutta, quella che nelle intenzioni di Palazzo Chigi e dintorni può sembrare una furbata, “nominiamo i nostri”, sarà l’ennesimo boomerang come dimostra il fatto che finora sono stati nominati prevalentemente personaggi di sinistra. Perché non dimentichiamo che a suggerire le nomine tratte dall’interno sono i direttori generali ed i Capi di gabinetto, quasi tutti provenienti dai precedenti governi. È per questo che le sinistre hanno sempre governato anche quando erano all’opposizione, avendo nei gangli del potere persone che sanno a chi devono la nomina e, soprattutto, che le sinistre continueranno a gestire e che, all’occorrenza, li difenderanno.

E la politica, ancora una volta, trascura l’effetto sull’opinione pubblica di queste disfunzioni come della grande evasione fiscale, che non è quella delle grandi imprese, come qualcuno vorrebbe far credere, che hanno contabilità complesse e controllabili ma quella dei tanti piccolissimi che non rilasciano lo scontrino, milioni, miliardi di scontrini ogni giorno che non fanno emergere gli incassi reali dei liberi professionisti e delle microimprese così sottraendosi al dovere fiscale.

Caro Luigi, tu richiami spesso gli articoli 97 e 98 della Costituzione per il loro contenuto di legalità e di efficienza e per quella “casacca” che i pubblici dipendenti indossano, che è quella “della nazionale” mentre molti pensano che, in realtà, sia quella del partito che li ha nominati. Ricordo un bel libro sulla corruzione di Pier Camillo Davigo, “La giubba del Re” che racconta proprio come nella sua terra, al confine fra Piemonte e Lombardia, gli anziani ricordavano l’orgoglio di aver servito lo Stato con la giubba del Re, intesa come espressione del potere pubblico neutrale. Del resto, noi che ci dilettiamo anche di studi comparatistici di diritto pubblico e di sociologia del potere, sappiamo che in altri paesi a noi vicini dal punto di vista geografico, ma un po’ lontani nella storia amministrativa, come la Francia, la Spagna, la Germania, il Regno Unito che, avendo avuto grandi imperi, hanno costruito una grande amministrazione, servire lo stato è un onore, che uomini professionalmente capaci, i quali potrebbero avere una carriera nel privato, scelgono il pubblico perché è un onore servire lo stato. I migliori delle famiglie in questi paesi servono lo stato, i migliori giuristi, i migliori economisti e i migliori tecnici.

Tornando al timore della firma devo dire che mi ha profondamente deluso, tra le altre, una iniziativa del capogruppo di Fratelli d’Italia alla Camera, Tommaso Foti, che partendo proprio dal timore della firma, che non analizza e non chiarisce e di cui non individua l’origine, esclude la responsabilità per colpa grave. Ora i nostri progenitori latini, che ci hanno insegnato il diritto, dicevano che culpa lata, cioè la “colpa grave”, dolo aequiparatur, era equiparata al dolo, aveva qualcosa del dolo perché la macroscopica negligenza, imprudenza, imperizia, come l’inosservanza di leggi regolamenti ordini o discipline, scandiscono le fattispecie gravemente colpose, molto vicine al dolo.

Ora questa iniziativa, che io mi auguro venga, quanto meno, ridimensionata costituisce una negazione del ruolo della politica. E così ad un Quintino Sella, ministro delle finanze, che il 1 ottobre 1862 nell’inaugurare la Corte dei conti del Regno d’Italia invitava i magistrati, a nome del governo, non dell’opposizione, a controllare gli atti dell’amministrazione per darne conto, in caso di irregolarità, al Parlamento, depositario della sovranità popolare, seguono politici che, invece di richiamare i funzionari ad una maggiore attenzione, ad un continuo aggiornamento professionale, sotto il profilo della legislazione e della giurisprudenza, fanno intendere a pubblici dipendenti, che dovrebbero essere “al servizio esclusivo della Nazione”, che se sbagliano non pagheranno o, al più sarà loro addebitato un importo irrisorio rispetto al danno prodotto.

Caro Luigi i politici sono ancora una volta lontani dal paese reale. Perché trascurano che l’opinione pubblica è molto sensibile agli sprechi e vorrebbe il sangue di coloro i quali sono responsabili di un cattivo uso del denaro pubblico che è denaro che proviene dalle loro tasche. È un po’ come l’evasione fiscale che indigna i cittadini onesti, quelli che, dipendenti e pensionati, contribuiscono per oltre l’80% al finanziamento del bilancio pubblico. Tu giustamente parli di anticorpi e della funzione degli organi di controllo. E sai bene che, ciò che è trascurato dalla politica, le regole sono definite in sede internazionale dall’INTOSAI, International Organization of Supreme Audit Institution alle quali i singoli stati si adeguano con le loro leggi. Del resto l’Unione Europea nel definire le regole per l’utilizzazione delle somme erogate agli Stati nell’ambito dei programmi in atto (compreso il PNRR) chiede ai responsabili di malagestione la restituzione dei finanziamenti ricevuti. Pertanto, noi rischiamo di essere fuori delle regole europee per una banalità.

Concludendo e con riserva di tornare sul tema, io vorrei che il Presidente del Consiglio, che frequenta molto opportunamente l’informazione televisiva, dicesse ai funzionari che devono rispettare le leggi sempre e magari che avesse l’umiltà di riconoscere che la classe politica ne ha fatte di difficili da applicare e contemporaneamente dicesse alla Corte dei conti che, come Quintino Sella, ha fiducia nella prima magistratura unificata all’indomani della formazione dello Stato nazionale e che intende sviluppare e fortificare il suo ruolo.

Del resto, quando con la “Legge La Loggia” è stata introdotta la funzione consultiva delle Sezioni regionali della Corte dei conti, limitata alle materie di contabilità pubblica, funzione che potrebbe essere utilmente ampliata, l’iniziativa partì proprio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nella consapevolezza, che io avevo segnalato per la mia esperienza di procuratore della Corte dei conti, prima alla Procura Generale, poi quale Procuratore regionale dell’Umbria, che i funzionari, soprattutto nelle piccole realtà dove non hanno la possibilità di confrontarsi con più anziani o più esperti, avevano bisogno di una consulenza che la Corte dei conti molto volentieri avrebbe fornito. Un’occasione anche per dare degli indirizzi attraverso i pareri resi. Una funzione, del resto, nell’esperienza, molto apprezzata da amministratori e funzionari. Quelli che oggi, al primo errore, quando vengono chiamati a risponderne, corrono ad implorare la protezione della politica. Non è così che una classe politica rappresenta agli occhi dei cittadini gli interessi generali, quelli che, caro Luigi, tu ed io abbiamo sempre perseguito e per i quali anche noi abbiamo indossato la “giubba” di uomini delle istituzioni.

Ti ringrazio per questi spunti di riflessione e per le sollecitazioni che, ancora una volta, mi hai dato forte di una antica saggezza politica e professionale.

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