di Salvatore Sfrecola
Era l’estate del 1853 quando Camillo di Cavour, Presidente del Consiglio del Regno di Sardegna, sulla base del programma annunciato all’inizio della sessione parlamentare, realizza la riforma dell’Amministrazione centrale e della contabilità di Stato, che aveva messo allo studio appena entrato al governo e presentato alla Camera nel maggio del 1852, con obiettivi di risanamento finanziario e di sviluppo economico. Oltre al riordinamento dei ministeri, centrale era nella visione di Cavour il ruolo della Corte dei conti. Il grande statista, infatti, “il più grande d’Europa”, secondo Clemente Lotario di Metternich, il potente Cancelliere austriaco, considerava una conseguenza necessaria, indispensabile del sistema realizzato l’istituzione di una Corte dei conti, convinto della “assoluta necessità di concentrare il controllo preventivo e consuntivo in un magistrato inamovibile”, funzione “che il governo voleva affidata a una Corte dei conti, indipendente dall’esecutivo e investita anche della giurisdizione in materia contabile, e che si considerava indispensabile premessa del controllo parlamentare” (Rosario Romeo). Il progetto, che era stato già presentato da Cavour Ministro delle finanze, non fu approvato come il Presidente avrebbe voluto perché in parte mutilato in commissione alla Camera dal relatore, Paolo Farina, il quale asseriva che la Corte dei conti, “cumulando il preventivo e il definitivo, l’amministrativo ed il giudiziario”, poteva essere indotta a dissimulare in sede consuntiva gli errori eventuali del procedimento contabile. Cavour accettò, per motivi di celerità, la parziale limitazione della sua riforma. Restarono dunque in piedi l’ufficio del Controllore Generale, per il controllo preventivo, e la “Camera dei conti” per il controllo successivo e la giurisdizione contabile, riservandosi il governo di presentare nella prossima sessione un nuovo disegno di legge per l’istituzione della Corte dei conti secondo l’esempio della “consimile istituzione introdotta dal governo olandese e perfezionata dalla nazione belga”, diversa dalla francese, che faceva perno sul controllo successivo: a tal riguardo osservava che “un tale controllo colpisce solo indirettamente gli atti amministrativi quando sono consumati, e nella pratica si mostra insufficiente ad impedire gli abusi, gli inconvenienti che si possono manifestare”.
Cavour completa, dunque, il suo progetto con due leggi, del 30 ottobre 1859, n. 3705 e n. 3706; la prima sopprime il magistrato della Camera dei conti, la seconda istituisce la Corte dei conti.
E siamo al 1862, quando, all’indomani dell’unificazione nazionale e della istituzione del Regno d’Italia, si pose il problema dell’abolizione delle preesistenti Corti dei conti per costituirne una nuova. E fu la legge 14 agosto 1862, n. 800, nelle sue linee essenziali quella che Cavour aveva delineato nel 1859.
Ad inaugurare la nuova Istituzione il 1° ottobre 1862 fu il Ministro delle finanze Quintino Sella, passato alla storia come il Ministro “della lesina” per aver portato al pareggio, attraverso una politica rigorosa della spesa, un bilancio in deficit per le ingenti spese militari richieste dalle guerre risorgimentali, il quale dichiarò l’istituzione della Corte dei conti “come una delle più provvide e sapienti deliberazioni che la Nazione debba al suo Parlamento”. E, rivolgendosi ai “signori magistrati” disse che alle loro cure “la fortuna pubblica è commessa. Della ricchezza dello Stato… voi siete creati tutori”. Aggiungendo che “è vostro compito il vegliare a che il Potere esecutivo non mai violi la legge; ed ove un fatto avvenga il quale al vostro alto discernimento paia ad essa contrario, è vostro debito darne contezza al Parlamento. Delicatissimo ed arduo incarico, tanto che a taluno pareva pericolo l’affidarlo a Magistrati cui la legge accorda la massima guarentigia d’indipendenza, cioè la inamovibilità. Questo timore non ebbi, no, o Signori, e non esitai a propugnare per voi così delicate attribuzioni”.
C’è forse un po’ di retorica in queste parole ma un evidente senso dello Stato di personalità della politica i quali concepivano la Corte dei conti come “supremo organo di legalità e non soltanto nell’attività strettamente finanziaria” (Lelio Greco).
Da notare che il Procuratore Generale non godeva del privilegio della inamovibilità perché si riteneva che, essendo istituito “presso” la Corte, rappresentasse il governo, anche se dalle origini si ammetteva che non “era tenuto a sostenere diritti o ragioni erariali della cui sussistenza a forma di legge non fosse egli persuaso”.
Uomini insigni hanno retto nel tempo la Corte, da Federico Colla, Presidente della Corte dei conti subalpina, ad Augusto Duchoqué-Lombardi, a Gaspare Finali, che fu Ministro del Tesoro, da Ernesto di Broglio a Camillo Peano, a Gino Gasperini, ad Augusto Ortona. Mentre svolgevano funzioni di Consigliere Antonio Scialoia, Agostino Magliani, più volte ministro delle finanze, Francesco Ferrara, economista di fama mondiale. Giovanni Giolitti fu Segretario generale dal 1877 al 1882. Nelle sue memorie ricorda quanto utile gli fu, da ministro e Presidente del Consiglio, quella sua esperienza di controllore degli atti del governo, i decreti reali. Fra i magistrati che illustrarono la dottrina contabile vanno ricordati Rostagno Alessandro de Brun ed Edoardo Vicario; e, più di recente Giovanni Zaccaria e Salvatore Buscema. La Corte dei conti nei suoi anni fu la paziente ricercatrice della validità degli atti amministrativi, sia sotto il criterio della legalità, sia sotto quello strettamente finanziario. Ed è naturale che talvolta la politica si lamentasse del suo rigore. Nel periodo tempestoso successivo alla Prima Guerra Mondiale la Corte subì i primi turbamenti. Enormi somme erano state erogate per il conseguimento delle operazioni militari e della vittoria. “I nostri congegni amministrativi – disse il ministro del Tesoro Paratore ai magistrati della Corte dell’avventuroso ottobre 1922 – non erano preparati, né potevano esserlo, a gestire formidabili cifre di spese e di entrate, onde la necessità di improvvisare organi ed istituti. Ciò valse a turbare il normale funzionamento dell’Amministrazione dello Stato a presidio dell’impiego del pubblico denaro; molte gestioni, infatti, furono condotte all’infuori dei regolari controlli e sottratti al sindacato della Corte dei conti. I freni alle spese vennero attuandosi; i consuntivi, presentati con sensibile ritardo, non furono più discussi al Parlamento”. Una commissione parlamentare d’inchiesta voluta da Giovanni Giolitti evidenziò che le spese urgenti e rilevanti del periodo avevano favorito inefficienze e corruzione.
Sul finire del 1923 la nuova legge di contabilità di Stato, nonché un decreto legislativo con modifiche alla Corte dei conti, fecero emergere la volontà del governo fascista di potenziare la Corte estendendo la responsabilità amministrativa a tutti gli impiegati dello Stato, ciò che aveva fatto la giurisprudenza aggiungendo sanzioni patrimoniali a carico dei dirigenti dell’amministrazione che fossero venuti meno ai loro doveri di denuncia.
In questo periodo la relazione annuale e la deliberazione di parificazione del rendiconto generale dello Stato dovevano essere presentate da una delegazione della Corte anche al Capo del Governo. La Corte, dunque, da “longa manus” del Parlamento diventa “il più alto osservatorio dal quale il Capo del Governo si rende conto del come le leggi sono applicate nei singoli atti dell’Amministrazione, del come le sue direttive si realizzano, nonché delle deficienze che si presentano e dei rimedi che potrebbero escogitare”.
Chiusa la parentesi fascista (secondo la concezione storica di Benedetto Croce), instaurata la Repubblica, la Corte dei conti guidata da Gustavo Ingrosso, illustre docente di Diritto finanziario, viene inquadrata negli artt. 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione, rispettivamente quanto alle funzioni di controllo e giurisdizionali. Per le prime alla Corte è attribuito “il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”.
Come giudice “La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge”.
L’Istituto mantiene l’assetto tradizionale, compreso il controllo sugli enti sovvenzionati dallo Stato, disciplinato dalla legge n. 259 del 1958, già previsto dalla legge n. 100 del 1939.
È il periodo della presidenza di Ferdinando Carbone, già Segretario generale della Presidenza della Repubblica ai tempi di Luigi Einaudi, un magistrato di grande valore che ha assicurato prestigio all’Istituto e totale indipendenza.
La Corte è cresciuta nella considerazione della dottrina giuscontabilistica e si è strutturata in modo adeguato al nuovo assetto delle istituzioni. A Perugia, per iniziativa dell’Università e della Regione Umbria, si tengono una serie di convegni di contabilità pubblica che favoriscono il dibattito scientifico e l’istituzione delle prime due cattedre universitarie che saranno assegnate, a Firenze ad Alberto Barettoni Arleri, ed a Perugia a Salvatore Buscema.
Le leggi 13 gennaio 1994, n. 19 e n. 20 danno un assetto più adeguato ai tempi alla Corte con l’istituzione delle sezioni giurisdizionali regionali, da tempo richieste per rendere un servizio più vicino ai luoghi dove vivono od operano i cittadini. La distribuzione degli uffici del Pubblico Ministero (le procure regionali) consente un migliore esercizio delle attività investigative. Nel 1996 la responsabilità amministrativa (per danno erariale) viene limitata alle condotte connotate da dolo o colpa grave (in precedenza era prevista anche per colpa lieve) ed è esclusa nei confronti degli eredi.
Un passo avanti, dunque.
Nella “legge La Loggia”, di attuazione della riforma del Titolo V della Costituzione, è inserita una funzione consultiva nelle materie di contabilità pubblica. La propone il senatore Magnalbò, di Alleanza Nazionale, su sollecitazione della Vicepresidenza del Consiglio dei ministri (ero il Capo di Gabinetto e da Procuratore regionale avevo percepito le difficoltà che incontravano amministratori e funzionari locali soprattutto dei piccoli comuni con pochi funzionari e spesso con segretari comunali a scavalco). La funzione consultiva è stata molto apprezzata. Ma c’è stato anche chi l’ha criticata perché l’azione amministrativa conforme ad un parere esclude la responsabilità. C’è da stupirsi di siffatto modo di “ragionare”. Come se la Corte non dovesse favorire un’azione amministrativa legittima anche sotto il profilo contabile e perseguire solamente illegittimità e responsabilità.
Contemporaneamente l’azione risarcitoria esercitata dalla Corte colpisce molti amministratori e dipendenti di enti locali che, a volte sollecitati da interessi locali, trascurano le buone pratiche amministrative. La politica che nel frattempo, secondo valutazioni di centri di studio e ricerca, si arricchisce di personaggi privi di adeguata preparazione professionale, dimostra di non gradire l’azione della Corte. Inizia il tiro alla magistratura contabile. Vengono enfatizzate inchieste che si concludono con assoluzioni. Accade anche in sede penale, lì colpisce l’ingiustizia della carcerazione o della “gogna mediatica”, qua soprattutto la richiesta di risarcimento dei danni, spesso rilevanti che possono far perdere il sonno agli inquisiti. Naturalmente i responsabili devono far buon viso a cattivo gioco, chi, invece, si sente vittima di un’ingiustizia alza la voce, soprattutto quando la chiamata in giudizio è obbiettivamente azzardata o temeraria, di quelle che servono solamente a fare statistica.
Con organici spesso inadeguati, a fronte di amministrazioni ed enti che spesso gestiscono rilevanti somme di denaro, la Corte comunque fa fronte ai suoi impegni assicurando alla politica, anche attraverso le relazioni che fornisce alle Camere del Parlamento e alle Assemblee legislative regionali, elementi conoscitivi importanti per correggere disfunzioni e inefficienze. La stampa e l’opinione pubblica dimostrano di apprezzare l’intervento della magistratura contabile che si vorrebbe anche più capace di intervenire laddove si evidenziano sprechi di denaro pubblico, nelle opere pubbliche prematuramente degradate, nell’acquisto di beni e servizi inutili o a costi eccessivi. Le Procure regionali si avvalgono sempre più spesso di indagini condotte da uffici di polizia giudiziaria e dei risultati di inchieste della magistratura penale che volentieri collabora al fine di reprimere condotte illecite fonte di pregiudizi erariali: peculati e corruzioni consentono di frenare dispersione di pubblico denaro. Il decentramento della giurisdizione contabile porta il Procuratore contabile vicino a dove si sono svolti i fatti che vengono più facilmente indagati con effetti che i cittadini apprezzano.
Un po’ meno alcune frange della classe politica che viene sempre più spesso presa con le mani nel sacco, come ha insegnato la “tangentopoli”, scoperta dai magistrati della Procura della Repubblica di Milano nel 1992, le cui dimensioni sono state rivelate nel corso degli anni dai processi che si sono svolti in tutta Italia e che hanno rivelato un diffuso malaffare che ha coinvolto politici e imprenditori, come denunciato alla Camera dei deputati in un celebre discorso dall’on. Bettino Craxi il cui partito era stato falcidiato da numerose inchieste (c.d. “Mani Pulite”) che avevano rivelato un sistema generalizzato di corruzione, tangenti e finanziamenti illeciti. Ed era noto, secondo le parole del leader socialista, che “i partiti, specie quelli che contano su apparati grandi, medi o piccoli, giornali e attività propagandistiche promozionali ed associative e con essi molte e varie strutture politiche operative hanno ricorso e ricorrono all’uso di risorse aggiuntive in forma irregolare o illegale. Ma non credo che ci sia nessuno in quest’aula, responsabile politico di organizzazione importante, che possa alzarsi e pronunciare un giuramento in senso contrario a quanto affermo perché presto o tardi i fatti si incaricherebbero di dichiaralo spergiuro”.
Dopo il crollo dei partiti tradizionali si ebbe la formazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), imposta da una Convenzione europea. Poi è avvenuto quel che molti avevano preconizzato, la ripresa della politica non soltanto da parte di alcuni con la responsabilità dovuta al rinnovo della classe dirigente ma con una volontà di “fare i conti” con le magistrature. In questo clima è approvata una serie di norme che attraverso la modulazione della prescrizione e il ridimensionamento di alcuni reati limita l’azione giudiziaria nei confronti dei politici. Da ultimo con l’abolizione del reato di abuso d’ufficio che nella sua ultima formulazione (art. 323 c.p.) puniva il “pubblico ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge o dalle quali non residuano margini di discrezionalità ovvero omettendo di astenersi in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto”.
In questo contesto non poteva non essere aggredita anche la Corte dei conti. Quella Destra di Cavour voleva fosse un presidio di legalità, perde la “D” maiuscola, non si riconosce in quegli antichi e “imperituri” valori, come avrebbe detto Quintino Sella, e punta al ridimensionamento della Corte dei conti. Non con un intervento mirato a correggere o integrare, anche tipizzando meglio le fattispecie dannose sulla base della giurisprudenza e dell’esperienza, ma con intento demolitorio dando alla magistratura contabile, che la Costituzione e la normativa europea impediscono loro di abolire come probabilmente farebbero volentieri un assetto che ne limita, di diritto o di fatto, le funzioni.
Rinviando per il dettaglio ad un precedente intervento (“Lo Stato, inflessibile con i contribuenti, condona i responsabili di danno erariale”) riassumo per sommi capi il disegno di legge approvato dal Senato il 27 dicembre recante “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale”.
L’iniziativa (pdl n. 1621) è dell’on. Tommaso Foti, all’epoca Presidente del Gruppo parlamentare di Fratelli d’Italia alla Camera, oggi Ministro per gli affari regionali. E questo ne fa una proposta governativa, dell’intera maggioranza, essendo stata sottoscritta anche dal deputato Paolo Barelli, Presidente del Gruppo parlamentare di Forza Italia, ed abbinata alla pdl n. 340 del deputato Stefano Candiani, della Lega.
La nuova legge modifica le norme sull’ordinamento e le attribuzioni della Corte dei conti quanto al controllo e alla giurisdizione contabile. Prevede che va perdonato chi con “colpa grave” causa un “danno erariale”, cioè un pregiudizio finanziario o patrimoniale non solamente allo Stato ma anche ad un ente pubblico, locale o istituzionale. Sulla scia del governo Conte1 che, nel 2020, il con il decreto-legge n. 76 del 16 luglio che all’art. 21 (Responsabilità erariale) aveva stabilito (al comma 2) che “la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica… è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta”. Niente colpa grave, dunque, se non “per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente”.
La norma nasce come temporanea in tempi di pandemia, ma viene prorogata fino al 31 dicembre 2015, in tempo per garantire la copertura con la nuova legge.
Nel frattempo, la politica ha cercato di giustificare le ragioni della normativa straordinaria evocando il “timore della firma”, nonostante la colpa prevista in via ordinaria debba essere “grave”, cioè costituita da negligenza, imperizia o imprudenza al massimo livello.
Il timore della firma è l’effetto del modesto livello professionale della classe politica e amministrativa. Lo sanno tutti. Ma si continua nei concorsi di accesso alle pubbliche amministrazioni ad adottare una selezione assolutamente inadeguata.
Per la nuova legge “costituisce colpa grave la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, il travisamento del fatto, l’affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento. Ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili si tiene conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti”. Quest’ultima precisazione è da tempo nel patrimonio della giurisprudenza della Corte dei conti. Ugualmente escludono la colpa grave, in caso di esito positivo del controllo, gli elementi desumibili “dagli atti richiamati e allegati che costituiscono il presupposto logico e giuridico dell’atto sottoposto a controllo”.
La Corte, inoltre, nell’accertare un comportamento causativo di danno dispone da sempre del cosiddetto “potere riduttivo” nel senso che valuta le circostanze della condotta ed il concorso nell’evento delle condizioni nelle quali il soggetto ha operato. Ma stavolta deve esercitare il potere di riduzione obbligatoriamente ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto “per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda…”. Il 70% del danno rimane sul groppone dei cittadini. Eppure, è previsto che “chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche dalla quale discenda la sua sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati dallo stesso all’amministrazione”.
È evidente l’assurdità della previsione normativa.
È confermata la funzione consultiva della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica. I pareri escludono la responsabilità. Lapalissiano! Ma devono essere resi “entro il termine perentorio di trenta giorni dalla richiesta. In caso di mancata espressione del parere nel termine… lo stesso si intende reso in senso conforme a quanto prospettato dall’amministrazione richiedente, ai fini dell’esclusione della gravità della colpa…”.
È facile immaginare che la Corte sarà sommersa di richieste di pareri in modo che si formi il silenzio. Il massimo della scorrettezza.
Si poteva fare qualcosa di meglio.
È la classe politica di cui disponiamo. Molto probabilmente alcune norme sono state “imbeccate” dall’esterno dei palazzi della politica. Forse anche da “ambienti” vicini alla Corte e probabilmente non compresi dai destinatari.
Così è. L’importante è che chi ha scritto o sottoscritto o condiviso questa normativa non si qualifichi “di Destra”. Sarebbe un’offesa a Camillo Benso di Cavour ed a Quintino Sella, grandi amministratori nella legalità.
